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关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究
信息来源:中国自然资源报浏览次数:发布日期:2018-06-13
      开栏的话
      “智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是科学民主依法决策的重要支撑……”中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,明确了中国特色新型智库体系建设的定位、方向和目标。
      作为部党组发文明确的新型智库机构,咨询研究中心在部党组的领导下,以服务部中心工作为宗旨,以“讲政治、议大事、谋全局、咨实策”为准则,突出开展自然资源领域重大战略问题和热点、难点问题研究,为部及有关方面提供咨询决策建议。为进一步推进新型高端智库建设,搭建智库成果交流共享平台,部咨询研究中心与本报合作,开设“智库观察”栏目,围绕新时代自然资源管理重大战略和改革问题,汇聚研究成果、交流理论思考、提出咨政建议。
      本期刊登的开栏文章《关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究》,是咨询研究中心深入学习贯彻习近平总书记等中央领导关于机构改革和自然资源管理的重要指示精神,认真落实陆昊部长相关要求组织开展的一项专题研究。该课题围绕当前自然资源改革和管理中涉及的几个基本问题,梳理汇集了已有研究成果、专家研讨建议、地方试点实践及国外(地区)经验,在此基础上,综合提出建议,以期厘清当前对自然资源的认识,为促进自然资源改革和管理工作提供参考。
      1  关于自然资源的基本概念研究
      自然资源在广义上,应该包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源;狭义上的国有自然资源,应当是仅指法律规定并授权的范围。
      关于自然资源的涵义,《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》的解释是:“自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”它与联合国环境计划署给出的定义较为一致,即“在一定时间、地点和条件下,能够产生经济价值的,以提高人类当前和将来福利的自然条件和环境”,二者完整准确地表达了自然资源的特征。不同学者分别从自然科学、经济、法学、行政管理等不同角度考量,对自然资源的理解存在较大差异,其主要分歧:一是,自然资源是否“包含人类劳动凝结的成分”;二是,对自然资源与环境的关系及界限尚有不同认识。
      绝大多数专家认为,科学界定自然资源的涵义,有利于更加深入理解和把握中央改革精神实质,有利于自然资源管理职能的定位定向,有利于协调改革边界,以及有利于在实际工作中为自然资源的调查、规划、保护、利用和监管提供科学依据。
      通过分析研究认为,自然资源在广义上,应该包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源;狭义上的国有自然资源,应当是仅指法律规定并授权的范围。目前国际上,各国立法一般都采取列举的方式来界定自然资源的范围。我国《宪法》将国家所有自然资源类型的表述确定为“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”。土地虽未被列举在上述七类之中,但矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地的形态(山岭、荒地、滩涂)存在,或是依附于土地(矿藏、水流、森林、草原)存在,无论哪种自然资源分类体系,都是以土地作为最基本的依托和基础。相关立法形式也分别明确了各类自然资源的权属。目前,我国法律有明确规定的国有自然资源包括13种:矿藏、水资源、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、海域、无居民海岛和空域。其中,全部为国家所有的自然资源共7种,分别为矿藏、水资源、海域、无居民海岛、无线电频谱资源、野生动物资源、城市的土地和空域;森林、山岭、草原、荒地、滩涂、农村和城市郊区的土地6种自然资源,则存在国有和集体所有两种所有制。
      总之,在自然资源管理实践中,对自然资源概念内涵的理解和把握,还需要按照“职责法定”原则,聚焦到法律规定和赋予自然资源部的职责范畴,以落实管理职责、明晰权利边界。
      2  关于自然资源的属性与分类研究
      自然资源同时具有自然属性和社会经济属性。调查监测各类自然资源的数量、布局及权属“本底”,是自然资源管理的基本要求和依据,也是保障自然资源合理利用的前提和基础。在当前自然资源部门体制、职责统一的前提下,各项空间规划亟需依据统一权威的基础数据作支撑。
      从我国法律对自然资源及其种类的界定看,自然资源同时具有系统性、天然性、有限性、空间性等自然属性(资源属性),和有用性、稀缺性、用途多样性等社会经济属性(资产属性)。调查监测各类自然资源的数量、布局及权属“本底”,是自然资源管理的基本要求和依据,也是保障自然资源合理利用的前提和基础。从俄、德、英、法等为代表的诸多国家经验看,开展自上而下的资源调查是国家事权,目的是保证国家战略的贯彻实施。
      长期以来,我国各类自然资源调查标准和数据受部门管理体制和方式的影响,由各部门统计的数据存在标准不统一、权属不清晰、空间交叉重叠甚至相互冲突的问题,尤其是在耕地、林地、草地、滩涂等数据上,交叉重叠问题比较突出,对统一编制空间规划及各类规划、权属管理等带来巨大影响。
      针对上述问题,2006年12月,国务院部署开展了第二次全国土地调查。此次调查以“国家总体控制”为目标,首次采用了统一土地利用分类国家标准、“三下两上”的政府组织模式以及覆盖全国的遥感影像调查底图,实现了图、数、实地一致,做到了基础数据(既有资源属性、又有产权属性)的全面、真实、准确。而且自2010年开始,全国每年按照第二次全国土地调查的工作制度、分类标准、组织流程和技术手段,持续开展年度变更调查,及时更新,维护了调查成果的现势性。2013年,第二次全国土地调查成果先后向国务院常务会议、中央政治局常委会议、中央政治局会议汇报并审议通过;经中央决策,对全国和分省土地资源数据成果进行了公布应用。应该说,第二次全国土地调查不仅较好地解决了土地资源及其承载自然资源调查数据标准口径不统一、地类范围重叠、基础数据交叉的问题,其权威性也不言而喻。座谈中,有些专家反映,第二次全国土地调查数据成果在应用实践中受各部门原有数据影响,数据冲突打架问题仍很突出,在改革中应予以切实关注并加以解决。
      在当前自然资源部门体制、职责统一的前提下,各项空间规划亟须依据统一权威的基础数据作支撑。许多专家建议,为适应各项工作的急需,应首先以第二次全国土地调查及年度变更调查数据为主,地理国情普查等调查数据为辅,修订和完善各类自然资源的基础数据,以此组织开展空间规划和自然资源管理工作。长远而言,应以第三次全国土地调查为契机,进一步完善全国统一规范的各类自然资源调查评价体系、标准和监测运行模式,以落实自然资源调查评价国家事权。同时,要加快对基础标准、法律规范、管理流程、信息化平台的梳理整合,对各类自然资源调查历史数据的处理,以修正基础数据的交叉重叠部分,从根本上解决调查体制不适应,调查技术不全面、标准不统一、数据不一致等问题。
      3  关于自然资源与生态环境的关系研究
      将生态红线作为核心内容纳入国土空间规划统一划定;创新自然生态空间的统一监管模式;生态红线与保护区面积的划定应与保护政策措施相适应。
      自然资源与生态环境的关系
      《环境保护法》对环境的定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。这一定义既反映了生态环境主要的组成要素是各类具有实体功能的自然资源,也反映了自然资源与环境的共生关系。
      生态环境指与人类密切相关的,影响人类生活和生产活动的各种自然、力量或作用的总和。它与自然资源是相互依存、相互影响的有机整体,一定条件下还可以相互转化。从功能角度区分,自然资源体现自然的实体功能,反映自然对于人类的直接有用性;生态环境体现自然的受纳功能和服务功能,与人类是客体与主体的关系。
      自然资源和生态环境监管可能存在的交叉点
      由于自然资源和生态环境相互依存、相互转化、相互影响,自然资源和生态环境的监管,可能会存在一些交叉。例如,在空间规划体系统一构建、国土空间管制规则制定过程中,生态红线的划定、评价和监督;山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理的分工协作;自然资源和生态环境保护的责任清单和监管边界的界定。
      完善自然资源和生态环境监管的建议
      一是,将生态红线作为核心内容纳入国土空间规划统一划定。生态红线的主要载体,是森林、草原、湿地、河流、湖泊等具有自然属性的国土空间。生态红线划定的根本目的,是通过划定并严守生态保护红线,实现生态空间用途管制,维护国家生态安全,即:划定生态红线的根本目的和关键手段,是生态空间用途管制。而生态空间用途管制,是国土空间用途管制的重要内容,因此,生态红线划定,应纳入统一、协调、权威的国土空间规划体系,与城市开发边界、永久基本农田红线等一起作为空间规划的核心内容,在规划编制时系统考虑,相互协调,宜水则水,宜林则林,宜矿则矿,宜建则建,以实现各类空间的有机融合和统筹安排,促进自然生态空间的系统保护。生态红线的评价、调整和考核等工作,也应纳入空间规划实施评价和考核体系统筹实施。
      二是,创新自然生态空间的统一监管模式。集成各行业基础数据、自然资源调查与评价、法定规划、审批等空间数据,构建统一的信息库,作为自然资源监管的大平台;在原有土地督察部门的基础上,整合相关执法队伍,以国土空间规划为标准,对范围扩大后的自然资源规划、利用进行有效监督,对资源开发利用过程中可能造成自然资源浪费破坏的行为进行规避和惩治,完善自然资源保护职责,各相关部门需共同促进国家自然生态空间保护和自然资源的绿色开发。
      三是,生态红线与保护区面积的划定应与保护政策措施相适应。从国际经验看,如果生态红线和保护区划定的面积越大,则相应的保护政策越需要有一定的弹性;如果将生态红线和保护区面积划实划小,则相应的管控政策措施则应更严更硬。建议在坚持保护生态的前提下,自然资源保护与开发利用应体现“面上保护,点上开发”的原则,综合考虑生态红线内允许适度的人类活动的合理性。建议依据我国的发展需求与自然资源国情,科学划定生态红线面积,并制定切合实际的管制规则和政策措施,防止不切实际的盲目扩大划定面积或搞“一刀切”的政策。
      4  关于自然资源资产及其管理职责研究
      自然资源资产指具有稀缺性和明确的产权,并能在今后和未来给所有者带来经济收益或其他福利的自然资源。完善自然资源资产管理,重点是明确国有自然资源资产主体和权利,建立权责统一的委托代理制度,同时完善中央企业国有土地等自然资源资产管理制度。
      自然资源资产的定义
      自然资源转化为自然资源资产需要具备稀缺性、有用性、产权明确三个基本条件。由此,自然资源资产定义为具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)及产权明确的自然资源。
      2015年财政部印发的《政府会计准则》,已将自然资源资产纳入政府资产。根据会计准则,将自然资源资产定义为:会计主体过去的经济业务或者事项形成的,由会计主体控制的,预期能产生服务潜力或者代理经济利益流入的经济资源。综合以上两种观点,自然资源资产应定义为指具有稀缺性和明确的产权,并能在今后和未来给所有者带来经济收益或其他福利的自然资源。
      《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态系统和聚居环境纳入自然资源范畴。因此,除了地、矿、林、草、水等能产生经济收入,构成产权主体经营性资产的经济资源外,具有保护价值和公益属性的生态环境,也是重要的自然资源资产。
      国有自然资源资产管理存在的主要问题
      一是国有自然资源资产所有权人不到位,权益不落实。国有自然资源资产分为已处置的资产和未处置的资产。自然资源部履行所有权人权利的部分应为未处置的自然资源资产。按照目前法律规定,国有自然资源资产的所有权由国务院代为行使。如,法律规定“矿产资源属国家所有,国务院行使矿产资源所有权”,为此,《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革的通知》(国发〔2007〕29号)明确了开采矿产资源所得权益中央与地方的分配关系。但实际工作中,绝大部分自然资源的处置权和收益权由地方政府行使。完成处置后,这些自然资源不构成任何一级政府的资产项。由此产生的问题是,地方政府开发、实际利用这些资源(如湿地、未利用地等),作为所有权行使人的中央政府,只具有行政管理权力,在实际上不能行使资产处置等主体权利。
      按照目前的法律政策框架,自然资源部可以直接行使国有自然资源资产所有者权利的事项,主要是部分矿种矿业权的出让和国有企业改革过程中的土地资产处置。由于省级以上政府国有企业改革划拨土地的性质转换,既可以通过向市、县政府补缴出让金的方式转为出让土地,也可经省级以上政府批准以作价出资(入股)或授权经营进行处置。所以,这类资产可以属于不同层级政府的资产,但不能构成土地所有者资产,同时由于这类资产仍被政府作为出资进入改革后的企业,按照企业国有资产法的规定,应由履行出资人职责的机构负责监管。
      二是部分国有自然资源产权归属不清,权能划分不明确。依据宪法和法律,我国自然资源资产采取分级、分部门管理的形式。以土地资源为例,国有林地、草地处置权限由原国家林业局、农业部设定;国有林场、农场、牧场的土地使用权由国有企业行使,国家的所有者权益没有得到清晰体现。大量的国有土地以作价出资、入股的方式进入国有企业资产,政府与企业之间处置权和收益权划定不清。产权关系及权能划分不清,导致中央政府与地方政府在实际资源处置权与所有者行使处置权之间存在法理逻辑冲突;政府不同机构之间权力边界不明确,实际管理中存在混乱或缺位现象;政府与企业,特别是与国企之间土地使用权的经济利益关系模糊。
      完善自然资源资产管理的政策建议
      一是明确国有自然资源资产主体和权利。建立权责统一的委托代理制度。应改革已有按行政权力管理国有自然资源资产的制度,实行按经济权利管理国有自然资源资产的制度。在依法确立自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的基础上,根据生态文明、经济发展、职能分工等要求,重要国有自然资源由自然资源部直接履行资产主体职责,其他国有自然资源资产由自然资源部纵向委托地方政府代理,横向委托国资委、林业草原、农村农业、水利、城建等部门代理,并建立委托代理资产管理机构向自然资源部报备制度。
      二是完善中央企业国有土地等自然资源资产管理制度。鉴于中央企业使用的土地属于中央政府出资购买的资产,而非以所有者身份以土地使用权直接作为资本形成的资产,因此,在相关法律完善前,继续执行现有处置政策,自然资源部继续履行处置职能,处置后由国有资产管理部门进行监管。但应对现有政策进行修改,进一步完善自然资源资产产权制度,确实做到权责一致,对于已处置的自然资源资产要明晰政府与企业的经济关系,明确划分自然资源部与履行国有资产出资人职责机构的职能边界。
      5  关于自然资源资产负债表研究
      以自然资源资产实物量核算起步,探索编制自然资源资产负债表,编制范围宜界定为相关法律明确的土地、森林、草原、矿产资源、海洋、湿地、水、其他资源资产八大类,构建符合我国国情的自然资源资产核算表式,并逐步发挥自然资源资产负债表在自然资源监管中的作用,实现履行自然资源所有者和监管者职责手段的创新。
      对自然资源资产负债表涵义的理解
      自然资源资产负债表是反映某一特定时期(如年末或主要领导任期届满),一个区域内自然资源资产、负债和净资产的核算表。它是某一时点一定区域内自然资源资产实物量及价值量的静态体现,是责任主体保护、开发、利用自然资源状态的一种客观反映。
      多数专家和学者认为,其借用会计学上的“资产负债表”的平衡等式,可用于考核评价一个国家或地区在一定时点保有、消耗、补偿自然资源资产的自我平衡能力和水平。自然资源负债表的编制,是对现有国民生产总值核算体系的完善。从这个意义上讲,开展自然资源的价值量核算,有其内在合理性。建议以自然资源资产的实物量核算为主,在此基础上,按照直接价值来核算自然资源资产价值量。也有专家认为,在自然资源管理中,自然资源资产更多地体现为实物数量的概念,并不一定要体现为价值量的概念。自然资源价值量核算非常复杂,且行政成本很高,另外,价值量的概念不能同时反映经济价值和生态价值。专家认为,自然资源负债,宜界定为自然资源的消耗与补充之差,是应以实物或劳务偿付的资源环境责任。自然资源的消耗,包括正常的消耗(符合可持续发展的消耗)和非正常消耗(损毁、浪费以及非正常原因造成的减少)。自然资源净资产,应界定为一定区域内期末实际拥有的不同质量的各类主要自然资源的数量及价值。因此,自然资源资产负债表的基本关系等式可表述为:自然资源净资产=自然资源资产-自然资源负债。作为一项重要的改革探索,分工明确此项工作由国家统计局牵头,建议自然资源主管部门配合国家统计局做好相关工作。
      自然资源资产负债表编制的实践探索
      从国际上看,比较成熟和应用广泛的是联合国发布并数次更新的综合环境经济核算体系(SEEA)。截止到2017年,已有109个国家响应,69个国家制定了SEEA编制计划,美国、加拿大、法国、德国、挪威、荷兰、英国、日本、印度尼西亚等许多国家和地区,结合各国情况进行了编制探索实践。2015年起,我国在8个地方开展了编制自然资源资产负债表试点,探索对具有重要生态功能的土地、林木和水先行进行核算,取得了初步成果和实践经验。
      但总的来看,我国自然资源资产负债表编制工作还处于试点探索阶段,核算内容上还不全面,空间上尚未全覆盖,核算范围仅限于土地、林木、水三种主要资源,少数地方试点核算了矿产资源;核算层次仅限于实物量核算,对资源价值量的核算理论、方法等尚在摸索中。当前,国内外实践的难点在于:相关理论基础还不完善;由实物量核算到价值量核算,定价难度大、工作量大、行政成本高,可操作性不强;基础数据在分类标准、时效性、连续性和一致性上仍存在诸多问题。在相关的地方试点中,这些问题已经有所显现。
      关于探索编制自然资产负债表的建议
      一是明确编制范围。自然资源的种类繁多,编制资产负债表,应当就当地的主要资源和优势资源纳入表中进行统计核算。建议主要范围界定为相关法律明确的土地、森林、草原、矿产资源、海洋、湿地、水、其他资源资产八大类。
      二是以自然资源资产实物量核算起步,探索编制自然资源资产负债表。通过自然资源资产核算,客观反映在某一时点,自然资源资产的种类、数量、质量,以及一定时间段内自然资源资产的变化,全面反映我国自然资源资产“家底”。
      三是构建符合我国国情的自然资源核算表式。充分考虑我国国土辽阔、资源丰富、区域差异大的特点,设计一套符合我国自然资源国情的自然资源资产核算表式,既能正确反映自然资源资产实物量及增减变化情况,又简便易行,节约行政成本。
      四是逐步发挥自然资源资产负债表在自然资源监管中的作用。编制自然资源资产负债表作为履行自然资源所有者和监管者职责的创新手段,将会发挥越来越重要的作用,但当前,自然资源资产负债表成果应主要立足于为评价考核提供基础信息。
      6  关于自然资源有偿使用制度研究
      应按照深化要素市场改革的要求,分类推进自然资源资产市场体系建设。推进建立城乡统一的土地市场,完善陆海统筹的海域使用权市场,完善以采矿权为核心的矿产资源资产市场,建立以用水配额为核心的地方政府间水权交易市场,并加强矿产资源、生物性资源、水资源市场的监管。条件成熟的情况下,将自然资源基于行政权力的交易,转为基于资产权利的交易。
      当前自然资源有偿使用的现状
      自然资源有偿使用制度是生态文明制度体系的重要内容,也是自然资源部一项重要职责。按照党中央、国务院部署,土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等六类全民所有自然资源资产有偿使用制度改革正在推进。其中,国有土地及矿产、海域海岛、水资源的有偿使用工作已全面展开,国有森林资源和草原资源资产的有偿使用改革正在部署试行。集体经营建设用地入市改革正在试点。
      有偿使用制度是国家行使自然资源资产所有权的体现。界定产权、明晰产权是引入市场机制配置资源、实现有偿使用的前提。目前,国有土地、矿产资源、集体农用地及属于生物资产的林、草产权制度相对完善,以土地使用权、探矿权与采矿权,以及耕地、林地、草地的承包经营权等为主体,已初步形成自然资源产权体系,其他自然资源尚无明确的产权类型和对应权能。
      另外还存在一些突出问题,譬如,作为资产所有者权益体现的自然资源有偿使用,有的还未实现有偿使用全覆盖,有的与基于行政权力的税费关系相混淆,如现行的资源税制度中部分体现了矿产资源有偿使用的内涵。
      建立统一的自然资源资产市场体系
      总体而言,自然资源资产是以土地、海域等为本底的资产,水资源、矿产资源、生物资产是依附其上的自然资源资产。在我国,土地、海域资源交易是使用权的交易,林地、草地、耕地等农用地承包经营权实质上也是使用权。因此,应按照深化要素市场改革的要求,分类推进自然资源资产市场体系建设。
      一是推进建立城乡统一的土地市场。改革的取向是,城乡土地市场不可分割,要坚定不移地推进构建城乡统一市场体系和制度的改革目标。主要考量是:(1)中央对建立城乡统一的土地市场有明确要求,国务院对相应的管理职能有明确定位;(2)统一自然资源调查、规划、登记以及市场监管等,在规则上要求统一;(3)按照城乡土地同权、同价、同责的要求,在政策制度上要求统一;(4)对土地要素市场的监管要求统一;(5)对要素市场信息化平台建设要求统一,不能分割。
      二是完善陆海统筹的海域使用权市场。在统筹陆海规划的前提下,属于用地的部分按土地市场规则管理,属于用海的部分,按海域使用权市场规则管理。
      三是完善以采矿权为核心的矿产资源资产市场。明确矿产资源有偿使用体现在开采环节(只有在开采环节才有矿产资源资产的转移)。进一步改革探矿权管理制度,鼓励各类社会资本参与探矿活动。
      四是建立以用水配额为核心的地方政府间水权交易市场。
      五是加强矿产资源、生物性资源、水资源市场的监管。
      在条件成熟的情况下,国有自然资源资产交易管理思路需做调整。
      按照市场经济规则,商品交易属于资产权利行为。我国国有自然资源实行按政府层级分级处置制度,其交易更多基于行政权力,而非资产所有者权利,因而形成了按交易价格区分的使用制度,划拨被赋予无偿的涵义,出让被赋予有偿的涵义,但其法律规定和实际操作并非如此。通常情况下,划拨只是支付了不高于政府取得成本的价格,并非无偿。
      因此,按照党的十九大提出的经济体制改革必须以产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励等要求,应对自然资源资产交易规则作出调整,将自然资源基于行政权力的交易,转为基于资产权利的交易。在符合国家规划、规则的前提下,自然资源资产的交易均为市场交易,从而实现自然资源的全面有偿使用。
      政府通过用途管制、市场监管、利用监管等行政措施,加强对自然资源市场的统一监管,对具有公益性生态价值的自然资源实行特殊保护。自然资源有偿使用既要考虑不同类型资源的差异性,也要考虑与以往行政管理的衔接。
      7  关于自然资源管理的国际经验与借鉴研究
      对自然资源实行综合统一管理是国际趋势。主要国家的自然资源管理机构正向综合化、产业化与生态一体化方向发展,资源管理、产业管理、生态管理和资产管理等职能日趋融合。并通过横向扩权、纵向简政、建立协调机制等方式,不断优化自然资源管理职能,并实现全域生态管理。
      各国自然资源管理模式不尽相同,一般由其基本国情、资源禀赋、发展阶段等因素决定。总的趋势是:
      一是对自然资源实行综合统一管理是国际趋势。在现代信息技术的推动下,主要国家的自然资源管理机构正向综合化、产业化与生态一体化方向发展,资源管理、产业管理、生态管理和资产管理等职能日趋融合。据不完全统计,至少有30多个国家明确设立自然资源部,比如俄罗斯、加拿大、菲律宾、巴基斯坦以及南美洲、非洲等国家和地区;美国、法国、日本、韩国、澳大利亚等国虽无自然资源部之名,却有自然资源部之实;德国、英国、南非、巴西、印度等国,自然资源管理职能则分散于多个管理机构。
      二是通过横向扩权、纵向简政、建立协调机制等方式,不断优化自然资源管理职能。一方面,立足资源作为基本生产要素,实行自然资源的全流程立体化管理,如日本国土交通省将资源管理工作放在国家经济和产业的源头,对各种自然资源进行产业和生态并重管理。另一方面,通过简政和权力下放,解决中央机构业务过多难题。尤其是通过应用现代信息技术,让中央政府/联邦政府有更多精力用于战略指导、规划管理和政策引导。此外,注重综合协调机制的建立。比如,美国内政部通过设立各类资源协调工作办公室,向相关机构派出联络员或代表,以及利用合作协议或谅解备忘录划清管理界限等方式,有效地解决了管理机构职能交叉问题。
      三是以契约方式实现全域生态管理。目前,主要国家多对自然资源与生态环境的管理机构采取并行设置方式,相比较而言,自然资源部门的职能侧重于增强自然资源对经济的贡献;环境管理部门侧重于通过生态管护和污染防治改善生活质量。加拿大、英国、日本等国采用“契约”方式加强各门类资源管理中的生态综合管护,通过协调与合作,实现全域生态管理目标。以加拿大为例,政府把生态保护作为各类资源政策、规划和计划的组成部分,其他部门的政策、规划等都必须满足生态管护的总目标。
      四是与基本国情和发展阶段相适应,科学划定生态保护面积。我国是世界上唯一划定生态保护红线的国家。国际上在生态保护地划定方面与我国生态保护红线划定的思路较相似。目前世界主要国家的生态保护地划定大都基于本国国情,面积约在10%~20%左右。比如,美国目前陆地保护地的区域相当于其陆地面积的16%;加拿大国土和内陆水域的10%以及海域的0.7%已经被划入自然生态保护地体系;俄罗斯保护地体系面积约为11%;日本自然生态保护地总面积约占14%;德国自然生态保护地面积比例在25%以上。
 
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